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分享到   吴华:政府只能依法管理民办教育 ——对当前若干涉“民”言论合法性的质疑

发布时间:2019-12-09    被阅览数: 472 次 来自:江苏教育国际集团有限公司


吴华  国内民办教育知名专家,浙江大学教授,博士生导师。中国民办教育协会常务理事;中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会常务理事;中国教育发展战略学会民办教育专业委员会副理事长;中国教育政策研究院兼职教授;浙江发展民办教育研究院首任院长。

据报载,11月15日下午,某市教育局某副局长在“2019年第四场“公述民评”面对面电视问政”中回答了众多家长关于明年“小升初”的十个问题,其中关于民办学校招生政策的话题,某副局长的回答与当前相关法律明显不符,但这究竟是媒体曲解了某副局长的言论,还是某副局长另有政策依据(据传有更高层官员发表了类似言论),我们从报道本身无法区分。为了依法维护民办学校合法权益,促进民办教育健康发展,有必要就上述相关言论的合法性与合理性展开深入讨论。
第一个问题
国家目前关于民办学校招生政策的法律规范是什么?
2016年11月7日新修订的《民办教育促进法》重申了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”(第五条),毫无疑问,招生自主权是办学自主权的重要组成部分;现行《民办教育促进法实施条例》第二十七条“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以自主确定招生的范围、标准和方式;但是,招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。”这就是到目前为止国家关于民办学校招生自主权的最高法律规范。由此我们得到两点明确的结论:第一,民办学校的招生自主权就是“可以自主确定招生的范围、标准和方式”;第二,民办学校的招生自主权受国家法律保障。2018年8月10日,司法部公布《民办教育促进法实施条例(修订草案)》(送审稿),其中第三十一条第一款“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式,与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生,有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量,应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”修改和补充了上述现行《实施条例》第二十七条的相关规定,但仍然明确民办学校“可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式,与公办学校同期招生。”可见无论是现行法律法规还是《实施条例(修订草案)》(送审稿),都肯定了民办学校可以“自主确定招生的范围、标准和方式”的招生自主权。7月8日,《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》)发布,其中第17条“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取。”被视为政府对民办学校招生政策的重大调整。不可否认,《意见》与现行法律法规关于民办学校招生自主权的规范有不同的表述,但从文件本身并不能读出“只能在审批机关管辖范围内招生”的意思,因为属地管理是中国行政体制的基本原则,但并不会因此妨碍市场主体跨属地范围开展活动。恰恰相反,限制生产要素的自由流动是对市场经济体制的根本性破坏,也不符合十八大确立的“使市场在资源配置中起决定性作用”的基本原则。地方若是按此《意见》制定招生政策,更是直接违背了《行政许可法》第十五条第二款的规定:“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。” 此外,《意见》关于“对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取”的表述与目前《实施条例(修订草案)》(送审稿)关于“可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式”的法律规范不一致,根据法制统一原则,需要等待最终协调的结果才会有定论。如果在新《实施条例》中采纳了《意见》中的表述,那么,根据《行政许可法》第八条第二款的规定,“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”由此可见,由采纳《意见》表述引起的改变行政许可的结果将会导致一系列复杂的法律纠纷,不知道某市某副局长对此是否有心理准备,地方政府是否已经做好了依法给予公民、法人或者其他组织补偿的制度安排和财力准备。政府如果凭借行政权力对基础教育阶段近一万五千所(小学、初中、高中)民办学校原来的行政许可(可以自主确定招生的范围、标准和方式)不予认可,强迫实施新的招生政策,无异于损害政府信用的“高级黑”和“低级红”。
因此,在取消《民办教育促进法》第五条“国家保障民办学校的办学自主权”之前,在新《实施条例》颁布之前,地方教育行政部门对明年招生政策的任何承诺都不具有法律效力,也是不符合法治精神的。
第二个问题
发展民办教育对谁有利?
去年下半年以来,国家关于民办教育的政策导向发生变化,规范成为主基调,地方限制、打压民办教育的政策实践也时有所闻,发展民办教育的正当性与合理性受到质疑。出现这种变化的正当理由只有一个,就是发展民办教育已经伤害到了大多数人民群众的利益。事实真的如此吗?恰恰相反,发展民办教育利国利民,昨天、今天、明天都是如此,只是有些人不知出于无知还是其他什么目的肆诋毁民办教育而已。

首先,发展民办教育对政府有利。改革开放以后,社会形成共识,发展教育不是政府的特权,但却是政府不可推卸的责任。因此,民间对教育的任何投资都是对政府责任的分担,有利于减轻政府财政压力,有益于提高教育系统的整体活力,有功于改善全社会的教育福利水平。2018年,一般公共预算教育经费在义务教育阶段的投入为20858亿元,当年义务教育阶段民办学校的财政贡献为2051亿元,如果没有民办学校提供的公共教育服务,政府需要至少增加2000亿以上的公共财政支出才能保持目前的义务教育普及率。(表一、表二)
表一、2018年义务教育生均经费及民办学校的财政贡献

表二、2018年义务教育阶段一般公共预算教育经费


资料来源:根据教育部“2018年全国教育事业发展基本情况年度发布”(http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50340/sfcl/201902/t20190226_371173.html);《教育部关于2018年教育经费统计快报》(http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387918.htm);《教育部、国家统计局、财政部关于2018年全国教育经费执行情况统计公告》(教财[2019]3号)(http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html)测算

其次,发展民办教育对穷人有利。目前一些别有用心的人在媒体和网络上以“穷人读不起民办学校”为由,误导公众形成民办教育对穷人不利的社会舆情,目的在于干扰《民办教育促进法实施条例》的修订,从而迫使政府出台限制民办教育发展的政策。事实上,不但有大量穷人或普通家庭子女在民办学校就学,如遍布城乡各地的以农村留守儿童和流动人口子女为主要生源的民办学校(表三、表四),就是在公办学校就学的穷人或社会弱势人群子女,也因为民办教育而间接获得公共教育资源充足性增加的好处。这其中的逻辑并不复杂,因为公共财政资金的有限性,无论政府是否增加教育经费支出,民办教育的存在都必然产生提高公办学校生均教育经费的客观结果,而穷人或社会弱势人群子女最有可能成为优先受益的对象;反之,削弱民办教育,必然导致降低公办学校生均教育经费的客观结果,穷人或社会弱势人群子女更有可能成为最先的受害者。在这个意义上,说限制、反对、打压民办教育就是与穷人为敌也不为过。


再次,发展民办教育有利于所有自愿选择民办学校的人。人们选择民办学校的原因可能各不相同,但有一个共同的理由,就是选择民办学校比不选择民办学校要好。从2002年以后民办教育发展形势观察,这样的人群是逐年增加的。(图1.图2.根据教育部网站历年《全国教育事业发展统计公报》(http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/)、《教育统计数据》(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/)绘制)需要指出的是,选择民办学校人群的增加,还是在民办学校和民办学校学生没有得到他们本来应该得到财政资助的情况下发生的结果,因此可以推断,如果《民办教育促进法》等相关法律法规对民办学校、民办学校教师和学生的合法权益得到充分保障的话,更多人选择民办学校应该是一个可以预期的结果。

那么,发展民办教育对哪些人不利呢?看来还真有这样的人群。第一类人群,就是那些哭着喊着“不要让某某某跑了”的人。在他们眼里,如果你们都跑了,那公办学校还办得好吗?为了办好公办学校,你们都不能跑,否则我们的孩子怎么办?首先,这是一个非常荒谬的逻辑。人们为什么离开公办学校?是因为公办学校不能给他们所需要的教育,是因为公办学校没有“办好”,所以他们才要跑,而不是他们跑了公办学校才没有“办好”。怎么能把这个因果关系颠倒呢?其次,退一万步说,公办学校办好了,我就不能跑了吗?我不喜欢不可以吗?有那条法律规定我必须、我只能在公办学校读书了?当然,至于你的孩子怎么办那不关别人的事。你可以离开公办学校,你也可以不离开公办学校,但不管你离开还是不离开公办学校,你都要自行承担选择的责任,不会有任何人能够替你承担责任。如果你也不满意公办学校,正确的做法是督促政府推动公办教育改革,但无论公办教育改革还是不改革,你都无权限制他人的选择。这就好像你不满意公共交通系统,就要求政府禁止出租车和私家车是同样的荒谬。第二类人群,就是一些思想保守,眼界狭隘,忘记以人民利益为中心的初心和使命,既没有办法、也不愿意深化公办教育改革的政府官员。在他们眼里,民办教育发展了,不但不是政绩,反而显示了自己的无能,因为与民办教育相比,公办教育花了更多的钱,但人民还是不满意,因此,限制乃至扼杀民办教育就成为懒政的首选。事实上,在世界范围内,公办教育都是办得好的不多,办不好的不少。而所有办得好的,都必定是建立了保障学校办学自主权和激发教师教育热情的合理制度,与国内前些年一直提倡的“管办评分离”和“放管服改革”异曲同工,可惜这些被人们寄以很大期望的改革并没有得到落实。

综合以上分析,我们不难得出结论,发展民办教育是利国利民的大好事。当然,民办教育与公办教育需要协调发展,民办学校办学行为也需要规范,但规范是手段,发展才是目的。改革开放以来,一些省份不重视民营经济,错失发展机遇,教训深刻,值得深思。
第三个问题

要不要限定民办教育发展比例?

据传,今年早些时候各地在摸排义务教育阶段民办学校在校生的比例,并规定民办学校在校生超过10%的一律不再审批新校,现有民办教育的规模也要逐步降下来。如果传闻属实,这是典型的向计划经济回归的错误政策。从世界各国的私立教育实践来看,私立教育在一国教育中的比例,无论是总量还是在不同阶段中,从学前到高等教育都没有一个确定的标准,也没有哪个国家规定私立教育的比例。究其原因主要有两条,第一,只要是允许私立教育存在的国家,自主办学都是公民或法人的法定权利,政府可以不发办学许可证,但不是因为申请人无权办学,而是因为申请人没有达到政府设定的办学条件,只要达到了政府规定的学校设置标准,政府就无权不发办学许可证;第二,私立教育是市场经济的产物,而比例控制是计划经济的政策工具,不但侵犯公民或法人的合法权利,而且与市场经济的运行机制相冲突,政府用计划经济的政策工具干预微观主体的市场行为,既是非法的,也是无效的。中国目前的相关法律也有类似的规定。

《中华人民共和国宪法》第十九条第四款“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”;《中华人民共和国教育法》第二十六条第二款“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”;《中华人民共和国民办教育促进法》第二条“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法”、第三条第二款“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”;《中华人民共和国义务教育法》第六十二条“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的,依照民办教育促进法有关规定执行;民办教育促进法未作规定的,适用本法。”看起来现行各种法律都没有明确公民个人和社会组织是否享有办学的权利,而且民间办学还需要申请办学许可证,似乎民间办学权是在申请时才由审批机关授予,其实不然。《宪法》、《教育法》、《民办教育促进法》、《义务教育法》等法律鼓励公民个人和社会组织举办民办学校的法律规范的当然前提是被鼓励主体享有这种权利,因此,除非政府有足够的理由说明申请人不具备主体资格(《民办教育促进法》第十条)、或者所提供的办学条件没有达到国家设置标准。(《民办教育促进法》第十一条第二款“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”),政府对民间办学申请不予审批是违法的;政府也不能从《民办教育促进法》第三条第三款“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”、第十一条第二款“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件”等法律规范得出政府可以为民办教育发展设定比例的结论。这个道理很简单,第一,设定比例没有任何法律依据;第二,社会对民办教育的需求变动不居,限定民办教育的比例就像限定民营经济的比例一样荒唐可笑。

可以肯定,在现有法律框架内,无论哪级政府都无权、也不应该对管辖范围内的民办教育设定发展比例。在这个问题上,如果有人希望通过修订《实施条例》限定民办教育发展比例,则是非常危险的违法行为,必将遗祸无穷,并成为国际笑话。

第四个问题
学生能不能自主择校?

反对学生可以自主择校的人士认为,按照《义务教育法》第十二条规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”,学生只能“在户籍所在地学校就近入学”。这个理解是错误的。无论就该法条的准确含义还是在法理的意义上,“就近入学”都是对政府的强制性规范或义务性规范,即政府有义务保障适龄儿童少年就近入学;但对于学生而言,他(她)的义务就是接受义务教育,但法律(《义务教育法》)并没有限定学生只能在户籍所在地学校就近入学。也就是说,“就近入学”对于学生只是选择性规范或任意性规范:我想就近入学,政府应该提供保障;我不想就近入学,政府不能强迫。所以“就近入学”对学生的准确含义乃是“自愿就近入学”。

上面对学生有权自主择校的阐述,也在法理的意义上支持了民办学校的招生自主权。试问,如果没有学校的招生自主权,学生的自主择校又如何才能实现了?同理,如果没有学生的自主择校,学校的招生自主权又如何落实了?所以,学生的自主择校权和学校的自主招生权既互为对方成立的前提,同时又是对方合法性的保障。
如果说,公办学校因分级和分块财政的约束不接纳县(区)级管辖范围以外的学生还情有可原,那么,政府限制学生自主选择不同的民办学校就毫无道理可言了。
第五个问题
政府应该如何管理民办教育?
唯一正确的答案就是依法管理。同时,在需要修改法律时,请记住《民办教育促进法》第三条第二款“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。

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