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分享到   【学者讲堂】田光成:新形势下,义务教育阶段民办学校的政策困境与突围思考 民办教育

发布时间:2019-11-27    被阅览数: 512 次 来自:江苏教育国际集团有限公司


田光成,民办教育法律专家,浙江省发展民办教育研究院院长、首席研究员,浙江省科研和法律事务部部长,中国民办教育协会研究分会副理事长,中国民办教育西湖论坛创始人和秘书长。曾接受过教育、法律、管理三个学科的专业教育,拥有教师资格证书和律师资格证书,从事民办教育法律政策研究、咨询和服务工作十五年,被同行和媒体称为“民办教育界最懂法律的人,法律界最懂民办教育的人”。

自2016年11月7日第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(以下简称《民促法修正案》)以来,中共中央、国务院和地方政府相关职能部门相继制定并颁发了一系列有关规范和促进民办教育发展的政策性文件。新法新政实质上为民办教育构建了一个全新的政策环境。在这样一个新的政策环境中,义务教育阶段的民办学校正面临着前所未有的严峻挑战。这种挑战除来自于民办学校自身发展的不规范、发展能力和动力不足等因素外,更重要的是因为当前政策制定和执行的不完善、不确定和不合理所造成的办学困境。可以说这种政策困境已成为当前影响义务教育阶段民办学校发展的最大障碍。
为什么说影响义务教育阶段民办学校发展的最大障碍是政策障碍,影响义务教育阶段的民办学校发展的政策性因素有哪些,义务教育阶段的民办学校发展方向在哪里?本文想就上述问题作一些探讨,希望这些探讨能为义务教育阶段的民办教育立法及政策制定工作和义务教育阶段民办学校的发展实践提供借鉴。
一、关于义务教育阶段的民办学校不能设立为营利性民办学校的法理探讨
《民促法修正案》规定:“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。笔者认为,对于后一句话的正确理解是“实施义务教育的民办学校不得设立为营利性的民办学校”。但不知什么原因,这句话在官方的宣讲时则被解读为“义务教育阶段的民办学校不得设立为营利性民办学校。”那么,义务教育阶段的民办学校是否就是“实施义务教育的民办学校”,只要是义务教育阶段的民办学校就必须要履行义务教育的职责?
因为这一论断是产生其他众多问题的根源,是制定其他义务教育阶段民办学校政策的最根本的法律依据,所以从法理上进行厘清具有极其重要的价值和意义。(2016年笔者曾写过一篇文章《民办中小学义务教育的属性法理存疑》对此问题进行了详细探究,在民办教育圈内引起了一定的争议。)

根据《民促法修正案》修订的《民办教育促进法》第五十条规定:“人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”如何准确地理解这一条款?搜索全国人大的官方网站中国人大网(www.npc.gov.cn),在“中华人民共和国民办教育促进法释义”一文中,关于这一条款的释义如下:

“本条是对承担义务教育的民办学校拨付教育经费的规定。保障适龄的儿童和少年接受九年义务教育,是各级人民政府的重要职责。根据《义务教育法》的规定,实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。国家对接受义务教育的学生免收学费。如果在某一区域或某一时期,由于特殊原因,如生源过多或过少、学生所在的地区非常偏僻等,导致公办学校的师资、设施无法满足接受义务教育的学生的需要,人民政府可以委托符合条件的民办学校承担义务教育的任务。民办学校实施义务教育要收取一定的费用,政府在委托民办学校承担义务教育任务时,应当根据民办学校接收义务教育的学生的人数、当地的物价等情况,与民办学校就拨付的教育经费进行协商,双方达成一致后应签署协议。政府拨付的教育经费应当能够补偿民办学校承担义务教育任务所付出的成本。”
上述释义虽然不属于立法解释,但由于出自全国人大官网,仍具有较高的权威性。这一释义清晰地告诉我们:
第一, 保障适龄的儿童和少年接受义务教育,是各级人民政府的重要职责;
第二, 政府可以委托符合条件的民办学校承担义务教育的任务;
第三, 政府委托民办学校承担义务教育任务时,与民办学校达成一致意见后应签署协议;
第四, 政府拨付的教育经费应当能够补偿民办学校承担义务教育所付出的成本。
这一条款及释义也表明,民办学校一旦被委托为实施义务教育的民办学校,必然要依法享有超越一般民办学校的权益,也应承担超越一般民办学校的法律义务。所以这种特定身份和资格的获取不是自然取得,而应由政府及其职能部门依法特别认定。
此外,依据《义务教育法》的规定可知,我国的义务教育具有九年制、强制性、免费性和经费由国家保障等几个显著特征。仔细对比,不难发现这些特征除九年制外,其他与义务教育阶段的民办学校的要求均不吻合。
关于民办学校实施义务教育的问题,《民办教育促进法》与《义务教育法》的规定似乎有冲突,对此问题,《义务教育法》第六十二条有规定:“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的,依照民办教育促进法有关规定执行;民办教育促进法未作规定的,适用本法。”根据我国“专门法优先于普通法”的法治原则,民办学校实施义务教育的问题应以《民办教育促进法》的规定为主。
事实上,目前绝大多数义务教育阶段的民办学校既没有与政府签订委托协议,接受政府的委托,也没有从政府那里获得能够补偿义务教育成本的教育经费,结果却被政府强行视为“实施义务教育的民办学校”而要求不能设立或选择为营利性民办学校,显然是缺乏法律支持的。
如果把义务教育阶段的民办学校因为接受了地方政府的生均公用经费补贴和其他奖补资金的待遇认为形成事实上的委托关系,这种说法是缺乏法律依据的,对于民办学校而言也有失公允性。

二、义务教育阶段的民办学校不能获取办学回报的公平性探讨

我国的民办学校不同于国外的私立学校,私人(包含自然人个体或法人组织)办学是我国民办学校办学的主体,这也意味着我国的绝大多数民办学校从设立开始,就伴随着经济利益的诉求。也正是基于这种考虑,2002年12月28日,在第九届全国人大常委会第三十一次会议通过的《民办教育促进法》中,第五十一条明确规定了:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”随后2004年3月5日,国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》对于“合理回报”获取进行了详细地规定。无论是《民办教育促进法》还是《民办教育促进法实施条例》,对于义务教育阶段的民办学校获取合理回报都没有限制或禁止,这也充分体现了“法律面前人人平等”的法治原则。

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理改革”开始,全国自上而下地掀起了民办学校分类管理改革浪潮。国家为什么要实施民办学校分类管理改革,其中一个重要原因则是破解制约民办教育发展的回报问题、产权问题等,吸引更多的社会资本进入到教育领域。对于民办学校举办者而言,这一利好政策应该是平等地针对所有的民办学校举办者。在同等政策条件下,不应该因为当初办学的领域不同而进行区别性对待。

与其他学历教育相比,义务教育阶段的民办学校是否享有特殊的扶持政策呢?笔者仔细研究了全国及部分地区的民办教育政策,除义务教育生均公用经费补助外,义务教育阶段的民办学校并没有享受到其他特殊的政策待遇。

2015年11月28日国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,在该通知中,强调“对城乡义务教育学校按照不低于基准定额的标准补助公用经费”应包含民办学校,规定了东西部区域义务教育生均公用经费标准每年为600-850元。对于这个政策,笔者也有四点不同看法:

第一,通知中所包含的民办学校应该是接受了政府委托实施义务教育的民办学校,而不是义务教育阶段的民办学校;
第二,按每年600-850元的生均公用经费标准补助,显然难以补偿民办学校高额的生均教育成本。它更多的是一种鼓励性措施;
第三,文件同时还规定了“民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行”。这就意味着义务教育学校生均公用经费实际上是通过民办学校最终补偿给了学生个体,民办学校并没有真正受益;
第四,类似的生均公用经费,在一些区域不仅义务教育阶段的民办学校享有,民办幼儿园、高校、普高、中职均有不同程度的享有。如深圳、宁波、温州等经济较好的地域,雨露均沾。
笔者认为民办学校分类管理改革如果最终从推动民办教育健康持续发展,满足民办学校举办者不同的诉求出发,更应该尊重民办教育的发展历史和民办学校举办者的现实需求。在没有政府特别的经费补助,义务教育阶段的民办学校的举办者仅仅是因为选择的办学领域不同,被迫放弃应有的选择权利和办学的利益诉求,显然有失公平。
三、对义务教育阶段的民办学校自主招生权限制的合理性探讨
近几年,随着升学成绩的快速提升,很多义务教育阶段的民办学校已成为所在区域老百姓心目中的好学校,在招生中不可避免地出现了不少“提前”、“陷尖”、“超计划”、“考试选拔”等教育行政部门认为的“招生乱象”。为规范招生秩序,从国家到地方也出台了不少政策对义务教育阶段民办学校的招生行为进行管理。
教育部在2017年《做好义务教育的招生入学工作的通知》、2018年、2019年连续两年的《做好普通中小学招生入学工作的通知》中均强调了“要将民办学校招生入学工作纳入当地教育行政部门统一管理,严格规范招生计划和招生方式管理,引导其合理确定招生范围,并与公办学校同步招生。”对于报名人数超过招生人数的民办学校,可以引导学校采取电脑随机派位方式招生。“不得以任何形式提前选择生源”、“不得采用统一笔试或者任何变相形式的统一知识性考试方式选拔生源。”
2019年7月8日,中共中央、国务院联合印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》,对于义务教育阶段的民办学校的招生工作也有着明确要求:“推进义务教育学校免试就近入学全覆盖。健全联控联保机制,精准做好控辍保学工作。严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据,不得以面试、评测等名义选拔学生。民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取。”
可以看出,上述政策中对于义务教育阶段民办学校的招生工作主要是从四个方面进行规范的:
第一,招生形式。免试入学,实行电脑随机录取;
第二,招生计划。严格规范管理;
第三,招生区域。纳入当地审批地统一管理,引导合理确定招生范围;
第四,招生时间。与公办学校同步招生。
此外,在《民办教育促进法实施条例》最后的征求意见稿中,明文规定:“实施义务教育的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生,有寄宿条件的可以跨区域招生,跨区域招生的比例和数量,应当向审批机关备案。”新的《民办教育促进法实施条例》虽然说尚未生效,但还是对地方政策有着较强的暗示和导向作用。
无生不成校,自主招生权是民办学校办学自主权中最重要的权利之一,《民办教育促进法》虽没有明确,但国务院2004年颁发的《民办教育促进法实施条例》对此有详细规定:“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以自主确定招生的范围、标准和方式”,“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇,不得实行地区封锁,不得滥收费用。”新的《民办教育促进法实施条例》尚未出台,原来的《民办教育促进法实施例》仍在生效中,作为国务院的行政法规,与其他政策性文件相比仍具有较高的法律效力。

由于《义务教育法》有“免试就近入学”规定,那么义务教育阶段的民办学校是否也要遵照执行呢?对此问题,教育部2013年8月30日答复河南省教育厅的函《教育部关于明确义务教育阶段民办学校招生有关问题的意见》中,明确了两点意见:

一是《义务教育法》的免试入学原则适用于义务教育阶段的所有学校,即无论公办还是民办学校,接受适龄儿童少年入学都不得采取考试方式进行选拔。
二是就近入学原则,不适用于义务教育阶段民办学校招生,民办学校可以根据办学特色和需要自主、合理设置招生范围。
从法理上而言,除了“免试入学”的规定是由《义务教育法》规定,具有较高的法律效力外,其他关于义务教育阶段民办学校招生的政策规定显然违背了《民办教育促进法实施条例》中关于民办学校招生权的规定。如果因此事发生法律纠纷,将为法院的法律适用提出了难题。
另一方面,民办学校与公办学校最大的区别除了投资主体不同外,就是教育资源配置的方式不同。公办学校是通过行政计划手段来配置教师和学生资源的,而民办学校则是通过市场方式进行双项选择的。在市场中,民办学校能否占有资源配置的主动性关键在于学校提供的教育教学服务能否得到家长和学生的认可。今天,民办学校发展好了,我们政府开始利用行政的手段强行干预和管制,如果发展不好,学校招不来学生,政府是否会动用行政手段来保证民办学校的师资和学生呢?很显然撒手不管者居多。所以这种政策的合理性和长效性显然需要进一步商榷。
四、关于义务教育阶段的民办学校发展思考

1、关于义务教育阶段民办学校的定位问题
我国的义务教育通过几十年的发展,取得了突破性成绩。在义务教育阶段以国家办学为主体,社会办学为补充已形成了社会共识。早在1997年,国家教委(现在的教育部)也曾发文《关于规范当前义务教育阶段办学行为》,提出“(义务教育)改变过去过多由政府包揽的办学体制,逐步建立起以政府办学为主、社会各界共同办学的新体制。”指出“实施义务教育是政府行为,既不能推向市场,也不能把义务教育的责任完全推给社会和乡、村两级”,“建立以政府办学为主,社会广泛参与的基础教育办学格局是一项长期的任务,必须由政府统筹规划。”
在法律层面,与《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》鼓励社会力量参与办学不同,2006年及之后修订的《义务教育法》,已把“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量,在当地人民政府统一管理下,按照国家规定的基本要求,举办本法规定的各类学校。”的规定从原法中删除,仅保留了“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠,鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”的内容。
由此可见,在义务教育阶段,在法律政策层面强调的是政府为主角,民办学校只承担着补充的角色。
2. 关于义务教育阶段民办学校的发展比例问题
从2018年义务教育阶段民办学校发展的数据来看,义务教育阶段的民办学校在义务教育总量中的占比远低于其他学段的民办学校。

【学者讲堂】田光成:新形势下,义务教育阶段民办学校的政策困境与突围思考
在2018年11月30日,教育部通报批评了湖南耒阳市政府,主要原因是“湖南省耒阳市履行政府发展义务教育职责严重缺位,对公办义务教育投入严重不足,但同时向民办学校提供用地、补贴等诸多优惠条件,民办学校过度发展、公办教育资源严重不足,民办初中学位占比超六成,大班额情况严重。当地将部分学生从公办学校分流到民办学校就读,引发群众不满,导致部分群众聚集上访。”近几年,义务教育阶段确实存在着一些乱象,但将其归因为“民办学校过度发展,公办义务教育投入不足”,在全国恐怕也属于首例。
近期,也有不少地方的民办学校举办者来电向笔者反映,听说教育部内部有讲话,要求各地将义务阶段的民办学校总量控制在10%以内,严控义务教育阶段民办学校的审批。目前笔者仅了解到一些地方的民办初中小学已暂时停止审批,但没有看到正式的政策文件或官方说法。义务教育阶段民办学校的占比多少为好,截止至目前,全国并没有一个统一的比例要求,各地情况不同,占比差异也较大。但依据《民办教育促进法》可知,教育部和地方教育局对全国和各地的民办教育确实有统筹协调、管理的职责,教育行政部门如果根据区域发展需求对不同学段的民办学校进行总量控制,无可非议。关键问题是这个比例要求是科学得来的还是人为因素,民办学校自身很难处理。
综合上述多种信息判断,在义务教育阶段,笔者只能说当前民办学校的发展规模和空间确实受到一定程度的政策性限制。
3. 义务教育阶段的民办学校发展突破
新的政策形势下,义务教育阶段的民办学校面临着重重政策困境,随着跨区招生限制、100%电脑派位、优质普高招生名额分配到初中等政策落地,民办学校传统的以教学质量取胜的竞争优势受到了较大的挑战,也有人说义务教育阶段民办学校的政策红利已经消失,义务教育阶段的民办学校的发展将进入一个艰难时期。
当下,政策已成为我们最难的改变和控制的办学因素,要么留下要么离场。如果在场,义务教育阶段的民办学校必须要寻找到新的发展思路和模式。
第一,立足补充角色,积极实施个性教育和特色教育,实现社会价值与市场价值的统一性。
我们要清醒地认识到未来义务教育阶段的民办学校与公办学校最大的区别不是优质与非优质的区别,而是个性与共性,提供选择与兜底公平之间的区别。
义务教育阶段的民办学校发展至今,一方面仍要承担着补充的作用,推动义务教育的整体改革与发展。另一方面,作为民办学校,在满足于义务教育公平教育职责的同时,更要能够为人民群众提供多种教育服务的选择性,要能为学生提供不同于公办学校的个性化教育与特色教育,充分体现出其独特的个体价值,通过个体价值重新获得市场竞争优势。
第二,充分发挥民办学校机制体制优势,提升教育教学服务品质,让家长和学生获得美好的教育体验。
习总书记在党的十九大报告中指出,我国的主要社会矛盾已转变为人民不断增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾。放在教育领域,义务教育阶段的民办学校要从当初满足人民群众“有学上”诉求转化到满足人民群众“上好学”的美好愿望。
在同样的办学条件和办学环境中,民办学校因为市场化属性,在教师聘用管理、资金筹措、教育活动安排等方面具有更为灵活的体制和机制优势。相比公办学校而言,民办学校更容易在体制机制和育人模式等方面创新,更容易引进新理念新技术,更具有服务意识,更容易调集资源把普通的事情做优做精,满足家长和学生对优质教育服务的需求,在学校里获得良好的教育服务体验。
第三, 做好上下学段的延伸,是义务教育阶段民办学校规避政策风险的一个重要策略。
根据我国的国情可知,义务教育涉及到我国的教育主权、意识形态、人才培养等多个方面,是国家及地方政府大力投入的办学领域。在新形势下,招生、收费、课程设置、办学回报等政策受限较多,民办学校的办学者很难有更多的作为。而向上的普通高中学段、向下的学前教育学段,招生、收费等方面的政策又相对宽松。在条件允许的情况下,将义务教育阶段的办学延伸到高中和学前阶段,打造一体化的办学模式,一方面既可以充分利用义务教育阶段的学生、教师、场地等多方的资源优势,另一方面可以借助高中、幼儿园的政策通道,实现更大的教育价值和经济价值的诉求。
其实,不管是义务教育阶段的公办学校还是民办学校,最终都是要回“教育”的本身上来,家长和社会最终是靠“脚”投票的。时代的发展,社会的发展,告诉我们一个颠倒不破的真理:“好东西永远都会有市场,好教育从来不会缺学生!“政府的监管虽然会带来眼前发展的障碍,却也让教育的市场更加回归理性。只要用心做教育、办学校,我们坚信民办学校既使带着镣铐跳舞,依然会很精彩!

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